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Dans le débat sur la réforme de la PAC

Vice Président du conseil régional de Bretagne et membre de la commission NAT (agriculture, pêche forêt) au comité des régions d'Europe depuis le mois d'avril 2017, il ne m'a pas été possible d'apporter des amendements au rapport du collègue de la commission ayant en charge l'élaboration de la contribution. J'ai donc considéré qu'il convenait de compenser ce manque par une contribution personnelle dont le contenu pourra être soumis à débats dans d'autres circonstance. Cette démarche est motivée par deux raisons essentielles. D'une part, la Bretagne est une importante région agricole et, d'autre part, la sensibilité de gauche que je représente parmi la diversité de gauche de la représentation française me conduit à considérer qu'il y a lieu de porter une attention toute particulière au soutien au revenu des agriculteurs et à la préservation d'une agriculture de production.

L'agriculture est la fille de l'Europe; elle consubstancielle de l'identité de l'Europe depuis le traité de Rome de 1957. Elle fut à l'époque négociée par une France à dominante rurale et comme contrepartie à l'ouverture des frontières douanières entre les 6 pays signataires du traité de Rome. L'article 39 du traité, dont la formulation reste inchangée depuis 1957, précise les 5 objectifs de la politique agricole commune (PAC) que l'on peut résumer ainsi : accroître la productivité pour assurer la suffisance alimentaire de l'Europe, assurer un niveau de vie équitable aux agriculteurs, stabiliser les marchés, sécuriser les approvisionnements, et assurer des prix raisonnables aux consommateurs.

Les diverses consultations en cours en vue de la refonte de la PAC qui s'appliquera à partir de 2020 appellent donc un infléchissement de la plus ancienne des politiques communautaires qui s'appliquera après le départ des Britanniques. C'est une étape capitale car l'agriculture a été la contrepartie négociée en 1957 par une France à dominante rurale, à l'ouverture des frontières douanières entre les six pays signataires du traité de Rome.

Formellement, la PAC est considéré comme un succès. La modernisation qu'elle a apportée et le fait d'avoir permis à l'Europe d'atteindre l'autosuffisance alimentaire sont indéniables. Cette PAC a aussi permis à l'Europe de devenir la première exportatrice agricole au monde, juste devant les Etats Unis. Pourtant cette PAC, avec toutes réformes et adaptations qu'elle a déjà subies, est de plus en plus décriée. Une partie importante de la profession agricole est devenue anti-européenne tandis que les populations ne comprennet pas toujours la raison pour laquelle cette PAC absorbe 38% du budget communautaire alors que les agriculteurs ne représentent plus qu'une infime partie de la population active (3,6% en France). Les crises à répétition se succèdent et la cause de ces crises des filières est, légitimement parfois ou injustement d'autres fois, imputée à l'Europe. En tout cas, l'Europe ne parvient pas à endiguer ces crises récurrentes et à répondre aux attentes du monde paysan. Autrement dit, les réformes successives de la PAC ont conduit à une forme de rejet de l'Europe. C'est la raison pour laquelle il me paraît utile de tirer les enseignements des réformes successives de la PAC.

1962 : la PAC est lancée

Plusieurs mécanismes de gestion agricole à l'échelle européenne existaient avant la mise en place de la PAC : ce fut notamment le cas des taxes à l'importation aux frontières de l'Europe des 6, mises en places dès 1960. La PAC voir le jour en 1962 avec deux instruments fondamentaux : les prix garantis et les restitutions aux exportations.

Ainsi, la Communauté européenne fixait tous les ans, pour chaque secteur de production (céréales, viande, lait…), des prix garantis à un niveau supérieur aux prix mondiaux. La quantité que le producteur ne parvenait pas à vendre était rachetée par la Communauté à ce prix, pour être ensuite stockée puis revendue plus tard sur le marché intérieur, exportée vers les marchés tiers ou bien encore détruite.

Parallèlement, les produits importés étaient taxés de manière à ne pas concurrencer les produits européens. Considérant enfin que l'agriculture pouvait contribuer à l'équilibre de la balance des échanges ( M Edgar Pisani Ministre des gouvernements Debré et Pompidou), les exportations faisaient l'objet d'un soutien (restitutions) : le producteur qui vend sa production au prix mondial hors de la Communauté reçoit un complément (la différence entre le prix mondial et le prix européen plus élevé).

Outre la stabilisation des prix, cette politique administrée eut pour effet d'augmenter considérablement la production et la productivité agricoles de la Communauté. L'agriculteur était incité à produire plus puisque sa production était toujours écoulée : sur le marché interne, à l'extérieur ou auprès de la Communauté. Mais cette PAC a également eu des effets pervers. elle a entraîné une forme de productivisme sans limites, une baisse de qualité des produits, une concentration des exploitations et une explosion des dépenses. la production dépasse rapidement la consommation, en particulier dans le secteur du lait, et la gestion de ces excédents (rachat, stockage, restitutions aux exportations) coûte cher à la Communauté. Les taxes à l'importation ne suffisent pas à consolider le budget de la PAC, alors principalement alimenté par une contribution des Etats membres. A la fin des années80, des montagnes de beurre et de viande, des lacs de lait étaient stockés dans les frigos communautaires avant d’être exportés à prix cassés.

Entrée en 1973 dans la communauté, la Grande-Bretagne remet également en question sa contribution financière à la Politique agricole commune (au point d'obtenir 10 ans plus tard le fameux "rabais britannique").

Les années 1970, la remise en question et l'échec du plan Mansholt.

Dès 1968, le commissaire européen à l'Agriculture Sicco Mansholt considère qu'il faut réduire de 5 millions d'hectares les surfaces cultivées. En 1972, le plan Mansholt, qui devait réduire le nombre d'emplois agricoles et encourager la création de grandes exploitations, se limitera finalement à la publication de quelques directives sur la modernisation des exploitations agricoles et la formation des agriculteurs.

Mais la PAC suscite par ailleurs de nombreuses critiques des pays tiers sur "l'Europe forteresse". Les prélèvements aux frontières rendent en effet les produits importés peu concurrentiels, et les subventions aux exportations sont perçues comme une concurrence déloyale et ont pour effet de déprimer les prix mondiaux. Cette situation favorise l'émergence de thèses exigeant un plus grans libéralisme tandis que les effets néfastes d'un certain productivisme sur le plan environnemental, avec l’utilisation intensive d’engrais et la concentration géographique des élevages devient un argument supplémentaire pour justifier une plus grande dérégulation de la PAC.

Années 1980 – 1990 : des prix garantis aux aides directes et vers la dérégulation...

Afin de juguler la surproduction, l'Europe met en place des quotas laitiers en 1984. Des mesures structurelles sont également instaurées : incitation financière au gel volontaire des terres ou à la cessation d’activité des agriculteurs âgés, programmes d’extensification de la production, primes à la diversification…

En 1984, le Conseil européen de Fontainebleau instaure le principe de la discipline budgétaire. Ainsi, les dépenses agricoles ne pourront pas augmenter plus vite que les ressources propres de la Communauté.

Conduite par le commissaire irlandais MacSharry, la réforme de 1992 poursuit l'objectif de résorber durablement la surproduction et les dépenses de la PAC, mais aussi et surtout de s'inscrire dans le le cycle de négociations commerciales lancé en 1986 dans le cadre du GATT ("Uruguay round") avec les partenaires extérieurs de la Communauté. Ainsi, l'agriculture tend à être considérée comme une marchandise banalisée susceptible de devenir une monnaie d'échange dans le cadre d'accords commerciaux globaux.

Cette politique s'attaque alors directement au système des prix garantis : ceux-ci subissent une forte baisse, les producteurs recevant en contrepartie des aides directes sous forme de primes à l'hectare ou à l'animal. Une partie de leur exploitation doit être mise en jachère obligatoire. La protection douanière et les subventions à l'export sont considérablement réduites.

La réforme prend appui sur la sensibilité de l'opinion aux questions environnementales et l'argument écologique, prenant appui sur une réalité factuelle, sera utilisé pour justifier cette évolution libérale de la PAC. Ces mesures parviendront à limiter la production et à assurer la compétitivité de l’agriculture européenne au niveau mondial par un rapprochement avec les prix mondiaux.

Les années 2000 : la libéralisation de la PAC

"L'Agenda 2000" poursuit la réduction des prix d’intervention, mais ne les compense cette fois que partiellement par des aides directes. Suite à la diminution de la population rurale dans certaines régions, il introduit également l'objectif de développement rural qui constitue aujourd'hui le second pilier de la PAC.

Les aides découplées

En 2003, la PAC fait l'objet d'une nouvelle réforme de fond. Poussée par ses partenaires extérieurs, l'Union européenne met en place le "découplage" des aides aux producteurs. Désormais, la majeure partie de ces aides n'est plus accordée en fonction du type et de la quantité de production, mais de la surface de l'exploitation ou du nombre de têtes de bétail. L'agriculteur est donc incité à s'adapter au marché, et non aux décisions de production de la Communauté. Pour recevoir ses aides, il doit par ailleurs respecter un certain nombre de critères environnementaux et de bien-être des animaux. Enfin, une partie du budget de la PAC est réorientée vers le développement rural.

Le "bilan de santé" de 2008 poursuit la logique à l'œuvre, en compensant la nouvelle baisse des prix garantis par des aides directes découplées et en renforçant les mesures environnementales et territoriales. La suppression progressive des quotas laitiers pour 2015 est décidée.

Les réformes ont-elles fonctionné ?

Cet empilement a abouti à une complexité bureaucratique sans précédent. Les réformes s'enchainent en vain et les multiples tentatives de substitution aux prix garantis sont toutes en échec. La dernière grande réforme remonte à 2013 : elle instaure un «verdissement» et la régulation tend de plus en plus à se borner à des considérations environnementales pour laisser faire le marché et la libre concurrence sur les activités de production.

Les aides directes découplées sont en effet devenues indéfendables. Quand les prix sont élevés elles apportent des aides à des agriculteurs qui n’en ont pas besoin. A l’inverse, ce système est incapable de réagir rapidement et de protéger les agriculteurs fragilisés par une chute des prix.

Comment améliorer la PAC ?

Les aides directes découplées sont indéfendables.

Au sujet de la régulation des marchés, s'il est vrai que des outils existent pour atténuer leurs variations souvent brutales, la Commission européenne reste trop hésitante et timide dans leur utilisation. En n’intervenant que trop peu, trop tard, ou même parfois pas du tout, la Commission européenne ne joue pas suffisamment son rôle de stabilisation des marchés et de protection des revenus agricoles.

Les dispositifs assurantiels sont utiles pour gérer des risques d’ordre limité, mais sont incapables de remédier aux crises de grande ampleur ou systémiques. Ils doivent être renforcés mais ne pourront se substituer à des dispositifs d’intervention publique.

Enfin, l’outil d’orientation agricole que constitue le second pilier (FEADER) est à nos yeux le bon complément d’un premier pilier qui se concentre sur l’aide au revenu et la régulation des marchés. Le second pilier doit être le lieu d’exercice privilégié du principe de subsidiarité afin que cette politique d’orientation s’adapte aux spécificités de chaque territoire. Cette subsidiarité impose un effort particulier de simplification qui doit être mené tant par les institutions de l’Union que par les autorités de gestion.

Propositions

- Conserver la structure de la PAC en deux piliers: gestion des marchés et soutien aux revenu pour le premier, orientation agricole pour le second.

- Préserver la possibilité pour les Etats membres de déléguer sans filtre l’autorité de gestion du FEADER aux institutions régionales, pour favoriser une meilleure prise en compte des spécificités territoriales.

- Créer un nouveau système d’aides au revenu contra-cycliques, variables en fonction des prix de marché.

- Etablir en conséquence un budget pluriannuel pour la PAC, autorisant le report d’une année sur l’autre des crédits non dépensés et permettant une plus grande réactivité aux crises.

- Renforcer les dispositifs encourageant les organisations de producteurs, afin d’éviter que les marges ne soient essentiellement captées par les maillons aval des filières agroalimentaires qui sont de plus en plus concentrés.

- Réviser l’organisation commune de marché (OCM unique) et sa doctrine d’emploi par la Commission européenne, pour une régulation des marchés plus réactive et efficace.

- Réviser la politique commerciale pour mieux défendre nos intérêts agricoles, qui doivent être considérés comme un enjeu géostratégique et non pas comme un secteur économique comme un autre.

Rennes mai 2017.

Gwellaat buhez an dud / Améliorer la vie des Gens - Gérard Lahellec

Plus on est enraciné, plus on est universel - Eugène Guillevic