Regards croisés sur la réforme ferroviaire

Regards croisés sur la réforme ferroviaire

26 juin 2018

Le 25 juin à Paris, le CIRIEC organisait un colloque sur le thème de la réforme ferroviaire avec la participation de Jacques Fourrier et de Gérard Lahellec

Gérard Lahellec

Vice-Président

Conseil Régional de Bretagne

 

 

VISIONS CROISEES SUR LA REFORME FERROVIAIRE.

Débat avec Jacques FOURNIER et Gérard LAHELLEC

le 25 juin 2018 à 19h00A l’OCIRP

17, rue de Marignan

75008 PARIS

 

Mesdames et Messieurs,

Je remercie le CIRIEC de m'offrir ce soir cette occasion de croiser mon regard avec les vôtres sur cette grande question du ferroviaire qui secoue l'actualité nationale.

D'emblée, je voudrais dire ici que tel le poète Paul Eluard qui, dans le château de pauvres, n'avait pas découvert la recette miracle pour atteindre le bonheur, je n'ai pas non plus trouvé la recette miracle qui  conduit tout droit  à la vérité .

C'est la raison pour laquelle je fais toujours mienne la célèbre formule du grand Jaurès qui disait quant à lui : «Le courage,  c'est de rechercher la vérité et de la dire». Je vous prie donc de bien vouloir considérer que la présente contribution ne constitue qu'une très modeste mais sincère  recherche de vérité.

Pour fonder mon appréciation et mon jugement j'ai, moi aussi, comme beaucoup d'autres, commencé par puiser mon inspiration dans l'examen du rapport Spinetta.  C’est un document dense mais assez facile à lire et son petit défaut originel est peut être d'afficher d'emblée l'affirmation selon laquelle le salut du ferroviaire viendra de l'ouverture à la concurrence. Autrement dit, la vision néo-libérale imprègne de bout en bout les analyses et c'est bien cet aspect là du rapport qui me pose question. Cependant, ce rapport nous livre aussi des analyses intéressantes et toutes ses recommandations ne sont pas à rejeter. En fait, je suis tenté de dire que ce rapport aurait dû ou devrait encore être considéré comme un indicateur de connaissances parmi d'autres, pour relever un véritable défi: réussir une véritable réforme du ferroviaire.  En regrettant un peu que le débat ne soit pas allé au bout de toutes les explorations qu'il méritait, je  considère que le rebond est encore possible et cette initiative de ce soir peut utilement y contribuer. Certes la loi est votée mais, heureusement, la vie continue...

Le constat

En vérité, il n'y a pas grand-chose à dire sur le volume de l'activité ferroviaire, ni sur la sécurité ni sur la qualité de service même si cette dernière est réputée s'être dégradée ces dernières années. Le   gros point noir est le mauvais état du réseau classique qui a fortement vieilli, et qui ne cesse de nous jouer des tours, au point de conduire à des choix industriels consistant à greffer du neuf sur du vieux(les 2 nouvelles lignes LGV SEA+BPL soit un investissement de près de 9 Milliards sur le vieux poste d'aiguillage de Vanves en utilisant pour cela 2 voies de service délaissées)…Je parle bien sûr de ce grave incident qui a touché il y a quelques mois la gare Montparnasse.

Concernant les coûts, avec un concours public de 10,5 milliards d’Euros par an, ce qui représente 200 Euros par habitant, la France se situe au-dessus de l’Allemagne, de l’Italie et de l’Espagne, mais au-dessous de la Belgique et de la Suisse.

Bref, la situation est beaucoup moins catastrophique que les informations qui ont été relayées dans la presse et au fond, même s'il y a des faiblesses, il y a aussi des points forts et la SNCF n'a pas à avoir honte de son bilan.

 

Un constat incomplet

Mais le caractère globalisant de l'approche et le fil conducteur qui la jalonne ne permettent pas, à mes yeux, d'avoir une vision nuancée et précise de la réalité. Ainsi, s'il est normal de se référer à ce qui ne fonctionne pas il devrait être aussi normal de se référer à ce qui va bien et je prendrai ici quelques exemples.

Tout d'abord, le rapport semble perdre de vue la régionalisation des transports ferroviaires intervenue en 2002 ainsi que la part contributive importante que prennent les collectivités aux investissements ferroviaires notamment à travers les contrats de plans et le financement du matériel ferroviaire. Certes me direz vous, là aussi il y a beaucoup à dire et nous devons nous garder de mettre un signe égal entre toutes les régions de France.

Mais pour m'en tenir à l'exemple que je connais le mieux, celui de la Bretagne je veux appeler votre attention sur quelques chiffres:

- En quinze ans, l'âge moyen du parc des trains est passé de 23 ans et 4 mois à 8 ans et 2 mois aujourd'hui, ce qui veut dire qu'en 15 ans nous avons rajeuni le parc de 14 ans! Avouez que rajeunir de 14 ans en 15 ans de vie est une petite performance assez enviable par toutes celles et tous ceux qui souhaitent entretenir leur jeunesse!

- Dans le même temps, nous avons quasiment doublé la fréquentation du TER en augmentant l'offre mais surtout, ce type de développement a permis de réduire de 49% la subvention moyenne par voyage. Ceci prouve donc que l'ambition publique et le développement du service peut générer une baisse tendancielle de son coût. Autrement dit, contrairement au discours ambiant coutumier aujourd'hui, le développement de l'ambition publique peut être une bonne chose pour la société et son développement durable.

- Toujours en prenant les mêmes références, j'observe que le coût moyen du TER en Bretagne est de 31€ par habitant et par an quand il est  en moyenne à 57€ au plan national.

- Encore un chiffre; sur les deux dernières années comptables consolidées, la SNCF a gagné en Bretagne 15 M€ sur le seul service public TER tandis que dans le même temps l’État y aura prélevé environ 9M€ de produits fiscaux. Le service public n'est donc pas un puits sans fond ni un tonneau des danaïdes mais simplement un service qui peut être performant et compétitif.

- Enfin, plus près de nous, la réalisation et la mise en service de la nouvelle ligne à grande vitesse inaugurée le 1er juillet 2017 se solde par des résultats intéressants puisque ce nouveau service que nous avons voulu complémentaire entre TGV et TER se solde par une croissance de 20% de la fréquentation TGV et  de 9% de la fréquentation TER. Ce résultat tend à prouver que nous n'avons pas eu tort de porter le dossier de la réalisation de la LGV ni de soutenir un concept décentralisateur faisant jouer au TGV un rôle d'aménageur du territoire: il fonctionne bien, dessert tous les territoires d'une façon ou d'une autre, et génère des gains pour les uns et pour les autres.

Pour mener ce projet, dont l'investissement est financé à 30% par les collectivités, nous nous sommes rangés derrière le choix du gouvernement qui voulait un contrat de partenariat mais en portant haut et fort une double exigence:

- Celle d'un concept consistant à penser la desserte du territoire jusqu'à son extrémité c'est à dire un concept où on ne se contente pas d'aller d'une ville A (Paris) à une ville B (Rennes) .

- Celle de récuser la DSP (Délégation de Service Public) pour y préférer un contrat de partenariat en laissant le libre choix aux collectivités pour apporter leur co financement. En effet, dans le cas particulier du ferroviaire, le choix de la DSP aurait consisté à confier au délégataire le soin d'organiser la desserte et de faire rouler les trains. L'option du délégataire, dont l'objectif est de se rémunérer au mieux sur les péages payés par les trains, ne consiste pas à répondre aux besoins de dessertes des territoires ni à optimiser au mieux les conditions de transports. En outre, le miracle du PPP c'est cette espèce de magie, d'illusion qu'il produit: faire croire que l'on a découvert des moyens considérables pour financer un projet alors qu'on ne dispose pas de ressources propres pour l'engager. Mais le principal risque que comporte ce scénario, c'est de pousser les investisseurs et les décideurs d'aujourd'hui de faire payer la dette aux générations futures.

Les collectivités, au premier rang desquelles la région, ont fait le choix du financement ab initio, ce qui signifie que pour la part qui leur revient, elles ne transfèrent pas de dettes aux générations futures. Cette architecture, à la différence de celle retenue pour le financement de SEA (Tours-Bordeaux) ne fait pas non plus perdre d'argent à la SNCF!

Ces quelques éléments illustrent bien que pour penser le changement et donc la réforme, il faut aussi accepter de décentraliser la pensée et admettre que l'expertise peut exister au-delà des limites du boulevard périphérique intérieur Parisien!

Ceci me conduit d'emblée à une première remarque. Il est de bon ton aujourd'hui d'opposer réseau classique et réseau TGV et de tendre à accréditer l'idée selon laquelle ce serait à cause de la priorité accordée à la réalisation de Lignes à Grande Vitesse que le réseau classique aurait été délaissé? La réalité est bien plus dialectique que cela. En effet, on ne peut pas dire que dans les régions et territoires non desservis par TGV le réseau classique est en meilleur état que là où les territoires se sont mobilisés pour obtenir leur accès à la grande vitesse. Je suis même tenté de penser le contraire. Je constate, par exemple en Bretagne, que le combat pour obtenir une accessibilité de tout le territoire à la grande vitesse nous a obligé à considérer aussi les lignes ferroviaires classiques et la qualité de service à rendre aux usagers de ces territoires.

Vérité en deçà des Pyrénées, erreur au-delà écrivait déjà en son temps Pascal. Vérité en deçà du périphérique Parisien, erreur au-delà, semble aussi  demeurer la devise d'une certaine pensée officielle hyper centralisée qui gagnerait pourtant à s'instruire des expériences en cours à l'échelle des territoires de France. Pour ma part je considère que ces prescriptions et ces orientations issues des univers hyper centralisés de gouvernances autocentrées et je crains fort que la persistance de cette culture ou de cette inculture ne devienne le principal ennemi de cette magnifique entreprise qu'est la SNCF.

Cette culture donc, qui consiste au fond à se précipiter à mettre en œuvre des équations toutes faites  pour se ruer sur tous les débouchés offerts par un marché de plus en plus ouvert, présente le risque de la tentation de lâcher la proie pour l'ombre. C'est un peu ce qui arrive à la SNCF. Je viens de vous parler du potentiel considérable et extraordinaire que recèle le développement du ferroviaire au service des territoires or, dans une précipitation mal maîtrisée, la SNCF s'est mise à tout faire en délaissant quelque peu les territoires pour y préférer la conquête des nouveaux marchés et de nouvelles activités, au point de voir leur principal client que sont les régions de France, excédées par les conséquences de cette approche, affirmer leur impatience de pouvoir avoir recours à un autre opérateur!  Cet élément de contexte constitue à lui seul une réalité mais ne constitue surtout pas le début du commencement de la solution! Et ce n'est pas parce que des régions politiquement dirigées par des sensibilités politiques libérales réclament parfois à cor et à cri l'ouverture à la concurrence pour contrecarrer ou sanctionner la SNCF que ceci constitue un argument de nature à apporter une solution à leurs problèmes.

Enfin, toujours comme élément de contexte, j'ai beaucoup regretté cette tendance au «SNCF bashing»
et cette indignité consistant à dresser le statut de cheminot contre les autres statuts sociaux. Ce n'est pas acceptable et tout ceci laissera des traces et des rancœurs dans les mémoires au point où il serait hasardeux d'en envisager aujourd'hui toutes les conséquences.Puisse l'essentiel avoir été préservé!

Chronique d'une réforme annoncée...prévisible...et souhaitable.

Comme je viens de compléter le constat du rapport Spinetta par un certain nombre d'autres constats, je soutiens, bien entendu l'option d'une réforme du ferroviaire. Et puis, la réforme est un changement dont le but est l'amélioration de l'état existant. Donc, logiquement, tout le monde est pour la réforme et ce qui importe donc, c'est de la qualifier. Quand on parle de réforme du statut du cheminot, on serait donc en droit de se dire qu'il s'agit d'un changement dont le but est l'amélioration de l'état existant. Je ne suis pas sûr que les cheminots le considèrent ainsi?

En tout cas, soyons clair: les gouvernements qui se sont succédés n'ont pas réglé le problème et jusque là ils se tous contentés de gérer l'existant en inventant parfois des artifices pour occulter les vrais sujets et parmi ceux-ci, je pense bien sûr à la dette. Et cette question de la dette est une question en soi. Elle fut à l'origine d ela création de la SNCF avec une dette cumulée de 37 Milliards de Francs à l'époque elle semble prise en compte aujourd'hui même si nous ne savons pas exactement comment.

Mais je veux d'emblée ici dire très simplement que la prise en compte à hauteur de 35 Milliards de la dette n'est pas un don de l’État à la SNCF mais un dont l’État lui est redevable! C'est en effet pour obéir à un certain nombre de décisions politiques de tous ordres que la SNCF a dû se soumettre à un certain nombre de choix.

Mais les éléments de contexte que j'ai rappelés suffisent à mes yeux pour justifier le besoin de réformer mais il conviendrait sûrement d'y ajouter les considérations juridiques et règlementaires découlant des orientations européennes et des lois qui les régissent. En un mot, il faut que nous soyons mieux euro compatibles.

Mais là n'est pas, selon moi, l'essentiel. En effet je pense que nous pouvons rendre euro compatibles un certain nombre de points sans pour autant réformer.

Mon questionnement de fond vient plus de l'affirmation de principe selon laquelle le salut ne pourrait venir que de l'ouverture à la concurrence, que cette concurrence va tout régler, développer le ferroviaire, faire rouler plus de trains à des prix moins élevés. Je dois dire que je ne suis pas du tout convaincu par cette affirmation, bien au contraire.

Tout d'abord, il va de la concurrence comme des contrats de partenariats dont j'ai parlé tout à l'heure; y a concurrence et concurrence! Pour ma part, je fais la différence entre la concurrence libre, ouverte et sans condition sur un nréseau totalement ouvert et géré par un opérateur intéressé à collecter des recettes de péages à n'importe quel prix et la mise en concurrence organisée par une autorité publique ayant la faculté de définir et de financer un service.

Par exemple, pour un territoire comme la Bretagne (outre le fait que l'infrastructure a été largement subventionnée par les collectivités), l'ouverture à la concurrence, libre et sans condition pour la desserte TGV verra assurément des opérateurs se positionner sur le marché le plus captif, en l'occurence, sur le segment Paris Rennes; c'est ici que la concurrence va s'exacerber et ici, effectivement, circuleront un grand nombre de trains à des prix défiant sûrement parfois tous les autres modes. Mais si la concurrence s'exacerbe ici, quel opérateur me donnera l'assurance d'envoyer des trains jusqu'(à Brest et Quimper? Assurément aucun. Alors, si nous voulons continuer à être desservis, il nous faudra, dans les territoires financer le service sur la partie la moins captive du marché, c'est à dire sur le segment le plus cher. Ce scénario, tout à fait probable, aura assurément pour effet de moins bien desservir les territopires les plus éloignés et de renchérir le service à destination de ces mêmes territoires. La concurrence, libre, ouverte et sans condition peut donc s'avérer être un véritable danger pour les territoires.

Et puis, s'agissant des dessertes TER des territoires, nous avons, en Bretagne, le privilège d'avoir déjà un opérateur privé de transport ferroviairequi certes, travaille en belle harmonie avec l'autorité concédante et la SNCF. Les choses fonctionnent bien, l'enracinement de l'entreprise dans le territoire lui permet également de la créativité et une souplesse offrant une meilleure adaptabilité  au exigences de desserte du territoire. Dans le même temps, ne nou faisons pas d'illusions. Il n'y a pas de miracle. Le matériel est fourni par la région et la rénovation récente de l'infrastructure a été financée par les pouvoirs publics, les collectivités ayant assuré plus de 50% du coût. S'agissant du service, les prix sont assez comparables à ceux pratiqués par la SNCF.

Enfin, nous tirons les enseignements de ce que nous connaissons par les transports routiers que nous assurons. Nous sommes dépositaires en Bretagne de 1 000 contrats différents allant des DSP aux marché public et en passant même par une régie que j'ai l'immense honneur de présider. Eh bien, je dois vous avouer qu'ici non plus, il n'y a pas de miracles tandis qu'il n'y en a pas non plus à travers les contrats par lesquels nous assurons la desserte des îles…

Par contre, nous considérons que la SNCF se devrait de se mettre mieux au diapason des demandes des territoireset très légitimement, j'attends de la réforme qu'elle nous permette au moins de sortir de cette situation ridicule que j'ai vécu la semaine passée où, en vue d'apposer une affichette d'information sur le poteau d'une gare il aurait fallu engager préalablement une étude de faisabilité et soumettre ensuite le projet à un spécialiste qui aurait eu en charge de valider le projet global se résumant à une affichette…

Bref, sur ce chapitre je conclue que la concurrence n'est pas l'alpha et l'omega pour répondre aux besoins des territoires or, c'est bien à partir de cette conception que se fonde la nécessité de remettre en cause le statut de cheminot pour les nouveaux «entrants». En effet, dès l'instant que l'on fait le pari que la concurrence est la solution et la seule solution, il faut encourager l'émergence de nouveaux opérateurs et pour favoriser cette émergence, rendre le statut social des salariés plus ouple, moins contraint et plus compétitif! Par conséquent, effectivement,  au regard de ce pari, de cette opinion, il est cohérent que les instigateurs de la loi plaident pour la remise en cause du statut de cheminot considéré comme trop protecteur pour que l'activité puisse s'ouvrir à d'autres opérateurs que la SNCF.

Dans la mesure où je considère que la concurrence ne réglera pas le problème auquel nous sommes confrontés, je comprends d'autant mieux la réserve exprimée par les cheminotes et cheminots eux mêmes à l'égard de la remise en cause du statut même si elle est limitée aux nouveaux «entrants».

J'en viens maintenant à d'autres aspects qui jalonnent un certain nombre d'orientations découlant ou s'inspirant de la cohérence, si je puis dire, de cette loi et des motivations qui la sous tendent.

Une petite polémique a secoué la question du devenir des dites petites lignes et le gouvernement s'est empressé de se démarquer, en apparence et dans ses affirmations, de cette recommandation du rapport Spinetta. En effet, le gouvernement a compris très vite qu'il fallait éviter l'embrasement sur ce point aussi s'est il empressé de rassurer, en tout cas dans son discours.

S'agissant des petites lignes, qui représentent 45% du réseau pour seulement 2% du trafic voyageurs, il n'est pas surprenant que le rapport Spinetta ait préconisé leur fermeture au profit d'un report modal vers le transport routier. Mais pour éviter l'embrasement le gouvernement a tenté de rassurer. Mais en réalité, dans le cadre du contrat de performance liant la SNCF à L’État, dans le meilleur des cas, la SNCF ne finance plus que 8% des travaux sur ces axes et l’État aux alentours de 20%. Ceci revient à dire qu'en moyenne, 70% de ces travaux sont assurés par le financement des collectivités. Il est clair qu'elles ne pourront pas continuer ainsi et que, de fait, le sort de ces lignes est menacé.

Il conviendrait donc de définir ce qu'est une «petite ligne». Le rapport les a classés selon une hiérarchisation vieille de plusieurs décennies (le UIC de 7 à 9) ce qui, de nos jours n'a plus beaucoup de sens.

Un seul concept à éclairer: l'utilité publique d'un projet ou d'une infrastructure.

Qu'est ce donc une petite ligne?qu'est ce donc une ligne rentable? Essayons d'y voir plus clair.

Si l'on considère les lignes ferroviaires classiques les plus fréquentées par les déplacements du quotidien, nous aboutirions très vite à considérer que ce sont les lignes périurbaines desservant les plus grandes métropoles ou agglomérations dans les régions. Mais dans la mesure où ces lignes sont essentiellement fréquentées par des abonnés, l'usager ne paie que 10% du coût réel de son billet (contre 25% à 31%  en moyenne pour un usager du TER). Ce service est massivement subventionné par les régions,  de surcroît sur un périmètre ne relevant pas de leur compétence! Nous pourrions en conclure très vite que les lignes les moins rentables du réseau sont les lignes les plus fréquentées, ce qui, bien entendu, est une aberration! Si j'ai pris cet exemple c'est pour démontrer que les chiffres ne sont pas spontanément le reflet d'une réalité et la dite rentabilité ne permet pas une juste évaluation de l'utilité publique d'un projet.

Permettez moi de prendre un autre exemple:  celui de la desserte aérienne de la Bretagne. Petite région de France,  organisée administrativement en  4 départements, la région Bretagne a disposé à un moment donné de 10 aéroports! Elle en a encore 5 aujourd'hui abritant des activités civiles de transport de passagers. Tous le monde vous dira aujourd'hui que c'est pure folie et qu'à moins de 400 000 Passagers un aéroport est nécessairement déficitaire. Eh bien, je vous dis que c'est faux. La région Bretagne a dans son giron depuis 2007 l'administration de 4 aéroports et ils sont tous à l'équilibre d'exploitation! Mais surtout, ces aéroports ont des vocations différentes. Le site de l'aéroport de Dinard abrite une activité industrielle de maintenance aéronautique employant 550 salariés; nous avons donc besoin d'un aéroport pour pérenniser ces activités industrielles et l'emploi. Il va sans dire que si, pour définir la stratégie en matière de pérennisation de l'infrastructure, nous avions adossé nos choix aux critères classiques du transport aérien l'aéroport serait fermé aujourd'hui tandis que l'activité industrielle aurait été, au mieux, délocalisée. L'utilité publique de l'aéroport réside ici, dans ce cas particulier à conforter l'activité industrielle, l'emploi et peut être demain le tourisme?

S'agissant de l'aéroport de Quimper, c'est l'aéroport Breton se trouvant dans la plus grande précarité du point de vue de son équilibre économique d'exploitation. Mais c'est un petit aéroport utile à la desserte de son territoire pour permettre de réaliser dans de bonnes conditions un aller retour Paris dans la journée. Nous avons donc configuré une stratégie pour répondre à cet objectif d'utilité publique qui n'est pas le même que celui que nous définissons pour l'aéroport de Dinard.

Je prendrai enfin l'exemple de la logistique et du fret. Région périphérique et péninsulaire, la Bretagne est confrontée depuis toujours à la question de son accessibilité et aux distances à parcourir pour recouvrer la surface critique nécessaire à la constitution d'un hinterland suffisant pour l'activité économique et les échanges s'opèrent normalement. L'épisode dit «des bonnets rouges» que tout le monde a encore en mémoire est là pour nous le rappeler. Bref, outre les considérations environnementales qu'il ne faut jamais oublier, le poids de l'économie des transports dans l'économie générale de la région et donc de son PIB est une dimension tellement importante qu'elle conditionne la pérennisation des activités de production en région. Il conviendrait donc de prendre en compte cette dimension là et inventer un dispositif mixte de développement du fret ferroviaire associant notamment les chargeurs. Dans ce dispositif, il conviendrait aussi, par exemple, d'imaginer de nouvelles contractualisation sintégrant des notions telles que le partage de risques, par exemple et pas se contenter d'un positionnement exclusivement motivé par la captation du marché facile….en un mot, il faudrait aussi créer les conditions pour que les activités et le marché se développent! Il est très peu question de ces thématiques là dans la dite réforme.

Enfin, il y a de grandes questions qui ont pour l'instant été occultées dans ce tumulte qui s'est focalisé sur la question du statut des cheminot-e-s. La question des infrastructures et de leur financement qui devrait revenir à l’État; la question de la gouvernance du système ferroviaire; il faudrait aussi sûrement aborder la thématique des usages les contractualisation à venir, notamment entre l’État et les régions. Toutes ces questions sont devant nous.

En guise de conclusion et d'ouverture au débat.

C'est un lieu commun de dire que nous sommes à la croisée des chemins. Nul ne peut dire comment va s’opérer l’ouverture à la concurrence. Nul ne peut dire qui seront les nouveaux entrants. L’expérience du jeu de la concurrence là où elle existe déjà ne suffit pas pour éclairer ce qui va se passer et donc pour se prémunir d'un certain nombre de risques réels pour les territoires et pour le devenir même de l'excellence Française au sein de laquelle je verse aussi le TGV, bien sûr.Mais pour conclure, je voudrais une fois de plus dire ici la grande estime que je porte aux cheminotes et aux cheminots, à leurs organisations syndicales et  aux cadres dirigeants de cette magnifique entreprise nationale, sans lesquels rien ne sera jamais possible.

Je vous remercie de votre attention.

Gwellaat buhez an dud / Améliorer la vie des Gens - Gérard Lahellec

Plus on est enraciné, plus on est universel - Eugène Guillevic